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数据长城:国家数据资源储备体系的构建思路与实现路径
  时间:2021-07-08

摘(zhai) 要:数(shu)据(ju)资(zi)源(yuan)在抗击新(xin)冠疫情中(zhong)(zhong)发挥了(le)至关重(zhong)要(yao)的作用。通过(guo)(guo)梳理我国当前(qian)数(shu)据(ju)储(chu)备在应对新(xin)冠疫情过(guo)(guo)程中(zhong)(zhong)暴露的痛点问题(ti),探讨了(le)数(shu)据(ju)资(zi)源(yuan)储(chu)备体系建设的必要(yao)性(xing),并(bing)结合前(qian)期研究(jiu)与(yu)实(shi)践(jian)基础(chu),提(ti)出了(le)以数据长城计划(hua)超前布局国家数据资源储备体(ti)(ti)系的建议和总体(ti)(ti)设想,即打造一套政企(qi)一(yi)体、平战联动、统(tong)分(fen)结合、管用分(fen)离的国(guo)家数(shu)据(ju)资(zi)(zi)源储(chu)备方案。同时,围绕全国(guo)一体化国(guo)家大数(shu)据(ju)中(zhong)心体系(xi)建(jian)设(she)的重点任务,从技术(shu)和(he)机制两个维度初步探(tan)讨了数(shu)据(ju)资(zi)(zi)源储(chu)备体系(xi)的实现路(lu)径(jing),即建(jian)立基础资(zi)(zi)源调度、数(shu)据(ju)可信对接、数(shu)据(ju)协同运营三层体系(xi),满足(zu)多(duo)主体、多(duo)场景下的日常运行和(he)应(ying)急(ji)响应(ying)需(xu)求。

关(guan)键词(ci):数据(ju)资源(yuan);政企一(yi)体;平战结合;数据(ju)治(zhi)理;数据(ju)长城;大数据(ju)中心;一(yi)体化

DOI10.16582/j.cnki.dzzw.2021.06.002

一、引言

进入互联网(wang)时代,网(wang)络(luo)上动辄涉及数(shu)(shu)亿甚至数(shu)(shu)十(shi)亿人流的App越(yue)来(lai)越(yue)多,数据资源在App的使(shi)用过(guo)程中被生成、采集和分析(xi),全社会数(shu)据资源分布已(yi)经从过(guo)去政(zheng)府(fu)掌控(kong)80%的局面(mian)逐渐演变(bian)为社会化数据占主(zhu)导(dao)的局面(mian)[1]。据中(zhong)国(guo)信(xin)息通信(xin)研究(jiu)院(yuan)发布的《云计(ji)算(suan)发展白皮书(2018年)》和《中国政(zheng)务云发展白皮书2019》统计,2017年(nian)全(quan)国云计算产业(ye)总规模691.6亿元,其中公有云264.8亿元、私有云(yun)426.8亿元;而全国政务云(yun)市场规模为292.6亿元,占整个云计算市场(chang)42.3%,不(bu)足一(yi)半(ban),这也进一(yi)步印证了(le)政(zheng)府数(shu)据(ju)资源单从规模上已不(bu)再占据(ju)主导地位。为(wei)充分释放数(shu)据(ju)要素的(de)(de)巨大(da)价值,应当与时俱进,根据(ju)主要矛盾的(de)(de)变(bian)化来适时调整(zheng)我(wo)国大(da)数(shu)据(ju)发(fa)展的(de)(de)重心,加(jia)快构建政(zheng)企(qi)一(yi)体化数(shu)据(ju)资源体系,不(bu)断适应当前(qian)复(fu)杂多变(bian)的(de)(de)社会治理需求。正因(yin)如此,早在2017128日,习近平总书记在中央政治局第二次(ci)集(ji)体学习中就提出了政企数(shu)据平台化对接的(de)命题(ti),要求(qiu)加强(qiang)政企合作、多方参(can)与,加快公(gong)共服务领域数据集中(zhong)和(he)共享,推(tui)进(jin)同企业(ye)积累的社会(hui)数据进(jin)行平台(tai)对接,形成社会(hui)治理强(qiang)大合力2019年(nian)8月,国务院办公厅(ting)发(fa)布(bu)的《关于促(cu)进平台经(jing)济(ji)规范健康发(fa)展的指导意见(jian)》也指出(chu):优化(hua)互联网平台经济发(fa)展环境,需要畅通(tong)政企数(shu)据(ju)双向流(liu)通(tong)机制,制定(ding)发(fa)布政府数(shu)据(ju)开放清(qing)单,探索(suo)建立(li)数(shu)据(ju)资源(yuan)确权、流(liu)通(tong)、交易、应用(yong)开发(fa)规则和流(liu)程,加强数(shu)据(ju)隐私保护和安全管理(li)。”20201223日,国家(jia)发展改革委(wei)等四部委(wei)联合(he)发布的《关于加快构建全国一体化大数据(ju)中心协同创新体系的指导(dao)意见》指出:要深化政企协(xie)同、行(xing)业(ye)协(xie)同、区域协(xie)同,加强跨(kua)部门、跨(kua)区域、跨(kua)层级的数据(ju)流(liu)通与治理(li),打造数字供(gong)应链。当前,无论是(shi)面(mian)对日常运行(xing)中的政府社会(hui)治(zhi)理(li)、公(gong)共(gong)服务和常态化市场(chang)化增值(zhi)化服务需求(qiu),还(hai)是(shi)公(gong)共(gong)卫生、自然(ran)灾害、金融危机等重(zhong)大突发事件应(ying)急(ji)响(xiang)应(ying)需求(qiu),一(yi)套(tao)覆(fu)盖政府和企业两(liang)端,可调(diao)度、可融合、可决策的安全可信数据资源(yuan)储备体系(xi),对于(yu)推(tui)动国(guo)家治(zhi)理(li)体系(xi)和治(zhi)理(li)能力现代化至关重(zhong)要。

二、数据(ju)治(zhi)理(li)理(li)论研究(jiu)与实践(jian)概况

近年来,政务数据及社会数据的巨大(da)价值得(de)到政产学研各(ge)界广泛认同(tong)。

在(zai)学(xue)术研究层(ceng)面(mian),国内(nei)学(xue)者围绕构(gou)建政企一体化数据资(zi)源体系开展了(le)大(da)量(liang)研究,主要集中在(zai)重要性(xing)阐述、理论(lun)探讨、案例研究等三(san)个(ge)方面(mian)。

第一,重要性阐述。王晓明[2]、夏义堃[3]、赵树(shu)宽[4]、于(yu)施(shi)洋[5]、殷(yin)利(li)梅[6]等基(ji)于不(bu)同研究视角,提出以政府数据与(yu)社会(hui)数据融合来有(you)效(xiao)联动产业(ye)链、创新链、资(zi)金链和人才链的(de)五链协同制(zhi)度(du)框(kuang)架,进一(yi)步增强政(zheng)府数(shu)据(ju)调控能力,辅助(zhu)支撑(cheng)政(zheng)府决策,激发全社会数(shu)据(ju)要(yao)素活(huo)力。

第二,理(li)论机制。王建(jian)冬[7]从基(ji)础层(ceng)、支撑层(ceng)、整合层(ceng)三个层(ceng)面(mian)归纳了数(shu)据(ju)要素对(dui)其他生(sheng)产(chan)要素的重构模型,张涛[8]从官(guan)僚主义视(shi)角、技术视(shi)角、政(zheng)治视(shi)角和经济视(shi)角针对开(kai)放(fang)数据(ju)的法理基础和标准规范进行了(le)探讨。钱国富(fu)[9]、连(lian)玉明[10]、安小(xiao)米(mi)[11]等分别从本体(ti)论(lun)、块数据理论、协同创新理论等(deng)视角,开展了政企两类数据资源储备体系的(de)关联性及(ji)管理机(ji)制(zhi)研究(jiu)。国外学者中(zhong),R. Abraham[12]从数据的运作机制、组织范围(wei)、治理过程等方(fang)面对数据资源(yuan)体系的框架进(jin)行了(le)总结,Al-Ruithe[13]针对数(shu)据云管和非云管情形下面临的挑战和建设关(guan)键点进行了综述。

第三(san),案例研究。马(ma)广惠[14]等围(wei)绕治理(li)主体(ti)、治理(li)客体(ti)、治理(li)工具三个维度,对大(da)数据(ju)汇聚(ju)、融(rong)合、应用进(jin)行了案例分析(xi)。王建冬[15]通(tong)(tong)过对比分析我国东中西部数(shu)据资源供需(xu)格局,从区域(yu)战(zhan)略、产业布局、技术逻辑三个维(wei)度提(ti)出(chu)了我国数(shu)据跨域(yu)流(liu)通(tong)(tong)的总体框(kuang)架和(he)实施路径。郭明(ming)军等[16]则以案(an)例(li)研(yan)究、对比研(yan)究、演(yan)绎推理(li)等方式,总结提炼并剖析政企数(shu)据融合利用1.02.03.04.0模(mo)式的(de)内涵、特点及过程,提出每种模(mo)式对应(ying)的(de)数据存在形式。

在实践层面,围绕政对(dui)企数据开放(fang)和企(qi)对政(zheng)数据共(gong)享,各地政府开(kai)展了大量(liang)探(tan)索(suo),在数字(zi)政府打造(zao)、智慧社会(hui)建设、数字(zi)经济发(fa)展和(he)企业数字(zi)化转(zhuan)型(xing)等领域广泛探(tan)索(suo)两(liang)类数据的开(kai)发(fa)利用及价值(zhi)激活路径。目前,超(chao)过(guo)90%的省级政府制定了政务数据资(zi)源共享管理办法,82个省级(ji)(ji)(ji)、副(fu)省级(ji)(ji)(ji)和地级(ji)(ji)(ji)政(zheng)府上线了数据开放平(ping)台,国家公共数据统一开放网(wang)站即将上线,政(zheng)务数据共享开放及分析利用取得了长(zhang)足进步,为(wei)数据从政(zheng)府端(duan)流向企(qi)(qi)业端(duan)提供了平(ping)台条(tiao)件。同时,在(zai)此次疫(yi)情期间,国家信息中心(xin)联合腾讯、华为(wei)、阿里(li)等龙头企(qi)(qi)业先行先试,围绕健康码(ma)、复产复工、惠企(qi)(qi)政(zheng)策等社(she)会各界广(guang)泛关注的(de)关键共性问(wen)题启(qi)动了一批战疫(yi)数据长城先(xian)导工程,打造公益(yi)性(xing)数(shu)据(ju)应用平(ping)台,为(wei)(wei)企业、个人提(ti)供高效(xiao)、安全的(de)数(shu)据(ju)便(bian)民服务,为(wei)(wei)领导指挥决策提(ti)供有力支(zhi)撑,形成了良(liang)好社会效(xiao)益(yi)。目前(qian),在全国范围(wei)内分(fen)步分(fen)批推进实施以政企数(shu)据(ju)对接为(wei)(wei)核心(xin)的(de)数据长城(cheng)计(ji)划,时机已经成(cheng)熟,应当不断积蓄强化我国数据(ju)资源储备力量(liang),以此(ci)次疫情为契机,进一步(bu)拓展数据长城日常版(ban),将政企协(xie)同共建、共享、共治(zhi)落到(dao)实处。

三(san)、新冠疫(yi)情下我(wo)国数据资源储备体系面临的问题

自(zi)新冠疫情爆发以来,在(zai)党中(zhong)央坚强领导下,各(ge)级政(zheng)府(fu)和社会各(ge)界齐(qi)心(xin)协力,有效(xiao)控制(zhi)(zhi)住疫情发展,集(ji)中(zhong)体现了(le)我国社会主义制(zhi)(zhi)度优越(yue)性,但在(zai)应对疫情的过程(cheng)中(zhong),也(ye)明显(xian)暴露出(chu)当前我国数据(ju)资源储备体系依然存在(zai)诸多(duo)短板和深(shen)层次矛盾,距(ju)离有效(xiao)支撑引(yin)领国家治理现代化(hua)的要求还(hai)有较大差距(ju)。研究(jiu)中(zhong)运用(yong)大数据(ju)手(shou)段从(cong)700万条互联网(wang)文本中(zhong)抽取整(zheng)理疫情爆发初(chu)期(qi)(20201月至(zhi)2020年(nian)4月)各界反响强(qiang)烈的20个堵(du)点问题,并对其表现类型与深层次(ci)原因进行分析(xi)总结(参(can)见图1)。


 

(一)政务(wu)数(shu)据与社会(hui)数(shu)据脱节

此(ci)次疫情(qing)暴露出政企数据(ju)对(dui)接不足的(de)短板。在企对政(zheng)方面,政(zheng)府(fu)利(li)(li)用企业(ye)数据刚(gang)(gang)刚(gang)(gang)起步。多(duo)地网(wang)民呼吁(yu)地方政(zheng)府(fu)部门(men)能(neng)够充分利(li)(li)用互(hu)联网(wang)数据开展精(jing)准防疫(yi),但政(zheng)府(fu)出于立(li)法缺失(shi)、能(neng)力不足等(deng)原因(yin),在(zai)(zai)面对突发疫(yi)情时(shi)缺乏(fa)对接基础,对接渠(qu)道尚(shang)未(wei)建立(li),对企业(ye)数据利(li)(li)用程度很(hen)低,疫(yi)情初期的基层排查基本依靠手(shou)工方式(shi)进行,大(da)多(duo)停留在(zai)(zai)统计报表(biao)阶段,离支撑精(jing)准治理还有很(hen)大(da)差距。在(zai)(zai)政对(dui)企方面,政(zheng)府开放思维不足的问题尤为突出(chu)。例如,疫情期间(jian)腾(teng)讯、华为等企业推出(chu)健(jian)康码”“复工码等公益(yi)应(ying)用(yong),但有网民反映(ying)由(you)于企(qi)业(ye)采集的(de)数据(ju)无(wu)法(fa)与政(zheng)府有关部门具有的(de)人(ren)口社保数据(ju)比对,初期硬性要求与政(zheng)务服务平台整合,未充分(fen)利用(yong)微信、支付宝(bao)等互联网平台的(de)便利性,舍近(jin)求远,影(ying)响用户体验(yan)。

(二(er))日常管理与战时响应(ying)脱节

疫情(qing)期(qi)间(jian)我国数(shu)字治理体(ti)系(xi)面(mian)临(lin)空(kong)前(qian)压(ya)力,在多个(ge)层面(mian)暴露出与战(zhan)时响应不适配的(de)问(wen)题,前(qian)期(qi)建设的(de)大量大数(shu)据智(zhi)能化应用(yong)在疫情(qing)期(qi)间(jian)使(shi)用(yong)成(cheng)效远不及预期(qi)。有专家指(zhi)出,此(ci)次(ci)疫情(qing)期(qi)间(jian)各地智慧城市”“城市(shi)大脑等应用效果不佳(jia),网上政务系(xi)统崩(beng)溃停摆、社区流(liu)动人(ren)口一(yi)刀切、疫(yi)情(qing)实时监(jian)测(ce)无(wu)法实现等问题时有发生,各(ge)部(bu)门(men)、各(ge)行业的业务与数据没(mei)有(you)实现真(zhen)正意(yi)义(yi)上的互联互通……以往完(wan)成(cheng)的静(jing)态数据汇聚(ju)机(ji)制工作明显不够用,在(zai)快速建(jian)立危机(ji)事件预(yu)警机(ji)制和快速反应机(ji)制上(shang)遇到困难”[17]

一是政府业(ye)务(wu)数据更新慢、不(bu)互(hu)通,无法进行动(dong)态实时关联分析(xi),政府依(yi)靠自身掌握数据耳不(bu)聪目(mu)不(bu)明”“盲人骑(qi)瞎马的(de)问题较为(wei)突出(chu)。例如,对本地区人群迁徙活动情况不(bu)掌握(wo),对春节前后(hou)流出(chu)武汉的(de)500万人(ren)去(qu)向不清(qing),无法支撑疫情防控和(he)有效调度,很(hen)多地方只能靠运营(ying)商和(he)互联网企业紧急(ji)提供数据,决(jue)策响应速度远远落后于病毒扩散速度,这种(zhong)临阵磨枪的做(zuo)法耽误了宝贵的疫情防(fang)控(kong)战(zhan)机,绝非长久之计(ji)。

二是很多政务应(ying)用缺(que)乏(fa)数(shu)据应(ying)急调度机制,有(you)的(de)应(ying)急调度平台仅(jin)覆盖有(you)较(jiao)大规模的(de)企业(ye),对占比绝大多数(shu)的(de)中小企业(ye)缺(que)乏(fa)掌握,更无法了解哪些企业(ye)具备转产和扩产潜力,难以支撑有(you)效应(ying)急调度。

三是应对突发(fa)服务(wu)需(xu)求(qiu)时(shi),政务(wu)云(yun)平台保障能力相比互联网公司(si)严(yan)重不足,疫情期(qi)间四川、海(hai)南、青岛(dao)等多地因为网民访问口罩预(yu)约(yue)、健康码等应用流量过大导致云(yun)平台崩溃(kui)停摆。

(三)横向协同与纵向贯通脱(tuo)节(jie)

此(ci)次疫(yi)情,政(zheng)府在运用数据支(zhi)撑决策指挥(hui)方面暴露出统筹不足、协同不力的(de)问(wen)题。

一(yi)是(shi)顶层缺位问题突(tu)出,中央层面(mian)缺乏强有力的大数(shu)据统(tong)筹机制,疫(yi)情期间各(ge)部门大数(shu)据支撑(cheng)各(ge)用各(ge)的数、各(ge)说各(ge)的话,彼此(ci)无(wu)法比对,成了盲人摸(mo)象,地(di)方层面尽管近年来大都成立(li)了大数据管理机构,但职(zhi)能归属五花八门,多数既(ji)管不了数据也不具备分析能力,疫情中很(hen)难发(fa)挥统(tong)领作用(yong)。

二是纵强横弱趋(qu)势(shi)不断加剧,在疫(yi)情渐趋(qu)稳定复(fu)工复(fu)产(chan)期间,很多地方(fang)群众反(fan)映开具(ju)健康证(zheng)明(ming)等在线审(shen)批流程繁复(fu)、部门流转效率低下(xia),不同地方(fang)开具(ju)的健康证(zheng)明(ming)和通(tong)行证(zheng)标准不一、认(ren)证(zheng)繁琐等。目前,已(yi)有20余个部委提出建设(she)本行业大(da)数(shu)据中心,如果(guo)不(bu)加(jia)统筹,未来会(hui)形成比网络烟囱”“系(xi)统烟囱(cong)更为(wei)严重(zhong)的数据烟囱

三是(shi)行(xing)业部门(men)数(shu)据山头愈(yu)演愈(yu)烈。个别部门本位主义作祟(sui),部(bu)分行业死抱着自己的数据不放,占有数据的部(bu)门(men)有米不用,有(you)数(shu)据需求(qiu)和(he)分析能(neng)力的(de)机构等米下锅

(四)政府服(fu)务(wu)与群众需求脱节(jie)

习(xi)总书(shu)记指出,网信事业要发(fa)展,必须贯彻以(yi)人(ren)民为中心的发(fa)展思想。当前(qian),我国数(shu)字治(zhi)理发(fa)展思路还(hai)没有从以政府为中心切换到以人民(min)为(wei)中心(xin),政(zheng)府(fu)服务平台(tai)的运营缺乏(fa)针对(dui)性和持续性,难(nan)以满足民众需求。数据分(fen)析表明,疫情(qing)前(qian)期民众服务需求重点是防疫宣(xuan)传,中期是病例详情(qing),后期则是复工复产;但各(ge)地(di)政(zheng)府(fu)公(gong)共服务平台(tai)很(hen)少能够(gou)及时(shi)回应群众关切,服务界面(mian)缺乏(fa)友好性,不注(zhu)重群众体验。多地(di)网民反映,当地(di)政(zheng)府(fu)健(jian)康证(zheng)明等(deng)服务功能晦涩难用打不开,用(yong)(yong)(yong)户(hu)体验(yan)远不如(ru)(ru)微信(xin)健康码等(deng)互联网(wang)平台(tai);同(tong)时,服务推送(song)缺乏主(zhu)动性,不贴近用(yong)(yong)(yong)户(hu)习惯。绝(jue)大(da)多(duo)数(shu)卫生管理部门的微博账号(hao)或微信(xin)公众号(hao)仍采用(yong)(yong)(yong)以发(fa)布信(xin)息(xi)为主(zhu)的单向(xiang)传播模式,缺乏与网(wang)民的互动和交流,如(ru)(ru)在(zai)微博账号(hao)发(fa)布的内容下,许多(duo)网(wang)民在(zai)评论(lun)区(qu)针对疫(yi)(yi)情(qing)(qing)相关(guan)问题进行(xing)咨询和追问,但(dan)得到(dao)回复(fu)的内容却是寥寥无(wu)几。有(you)研究团队指出(chu),疫(yi)(yi)情(qing)(qing)期(qi)(qi)间各(ge)级政府(fu)虽(sui)然发(fa)布了很(hen)多(duo)数(shu)据(ju),但(dan)数(shu)据(ju)条理性、可用(yong)(yong)(yong)性方面还有(you)很(hen)大(da)的提升空间,例如(ru)(ru)绝(jue)大(da)多(duo)数(shu)表格(ge)均为图(tu)片格(ge)式,想要开展数(shu)据(ju)应用(yong)(yong)(yong)还需(xu)花费人(ren)工录入的成本;再如(ru)(ru)有(you)些省份在(zai)疫(yi)(yi)情(qing)(qing)初期(qi)(qi)多(duo)次修改每日疫(yi)(yi)情(qing)(qing)通报的标题及(ji)内容组织形式,致使人(ren)工收集数(shu)据(ju)或程序批量解(jie)析都会受到(dao)困扰(rao)。

四、构建(jian)国家数据资源储备(bei)体系的(de)总体设想

进(jin)入(ru)数字经(jing)济(ji)时代(dai)(dai),数据已(yi)经(jing)成为类(lei)比农业(ye)经(jing)济(ji)时代(dai)(dai)的粮食、工业(ye)经(jing)济(ji)时代(dai)(dai)的能源相(xiang)当(dang)的基础性战略资源和新(xin)型生产要素,对(dui)国家治理(li)体系现代(dai)(dai)化(hua)建设起着至关重要的作用(yong)。20203月(yue)31日,习近平总书记在视(shi)察杭州城(cheng)市大脑(nao)时提出收放自如(ru)、进退裕(yu)如(ru)的(de)国家治理能力(li)建(jian)(jian)设目标。应当紧扣这(zhei)一目标,认真总结经验教训,以(yi)此次疫情(qing)防控(kong)为契机,针对暴(bao)露出的(de)四个脱节问题,在建(jian)(jian)立国家数据(ju)、算(suan)力(li)资源的(de)有(you)序(xu)收放储机(ji)制,提升数据要素资源(yuan)配(pei)置(zhi)科(ke)学(xue)性方面集中发力,抓紧启(qi)动建立政企一体、平战联(lian)动、统(tong)分结合、管用分离的国(guo)家数(shu)据资源储备体系。其基(ji)本定位包(bao)括三(san)个方面:一是应对重大风险挑战的基(ji)础保(bao)障(zhang),确保(bao)全(quan)社会数(shu)据资源在(zai)重大突发事件爆发、国(guo)家安全(quan)受到威胁时形成如臂使指的应急(ji)指挥调度体系(xi)。二是推动国家治(zhi)理(li)现代(dai)化(hua)的有力(li)(li)抓手建(jian)设(she)(she),以数据(ju)资源储备(bei)作为(wei)社(she)会经济(ji)稳(wen)定发展(zhan)和国家宏观调控的常态化(hua)手段,营造多元主体协同共(gong)建(jian)、共(gong)享、共(gong)治(zhi)的社(she)会治(zhi)理(li)新格局(ju)。三是推进(jin)经济(ji)高质量发展(zhan)的核心动力(li)(li)建(jian)设(she)(she),加速(su)政(zheng)企数据(ju)融(rong)合对接,促进(jin)数据(ju)生(sheng)产(chan)要素流(liu)通集聚,加快与实体经济(ji)深(shen)度融(rong)合。

在具体实现上(shang),要(yao)结合落实习(xi)近平总书(shu)记2016年(nian)提出建设全国(guo)一(yi)体化国(guo)家大(da)数(shu)据中心的有关要(yao)求(qiu)和《关于加快构建全国(guo)一(yi)体化大(da)数(shu)据中心协同创新体系的指导(dao)意见(jian)》(发改(gai)高(gao)技〔20201922号)等(deng)文件精神,将战役中提出的(de)数据(ju)长(zhang)城拓展至(zhi)平(ping)时,以(yi)(yi)备战时快速切换至(zhi)应(ying)急状(zhuang)态:依(yi)托(tuo)促进(jin)大数(shu)据(ju)发展部(bu)际联席会(hui)议(yi)等工作机制,由政(zheng)府牵头,广(guang)泛吸纳具(ju)有核心数(shu)据(ju)能(neng)力的企业,共同打造以(yi)(yi)数据长城计划为抓(zhua)手的(de)数据资(zi)源储备体系。其(qi)核心要点(dian)包(bao)括(kuo)四个方面(mian)。

(一)资源配(pei)置坚持政企一体

针对当(dang)前政(zheng)(zheng)府数(shu)(shu)据与(yu)社会(hui)数(shu)(shu)据脱节割裂的问(wen)题,构建政(zheng)(zheng)企数(shu)(shu)据采、储、传、管、用一(yi)体(ti)(ti)化技术支撑体(ti)(ti)系,鼓(gu)励各(ge)地方各(ge)部门和企业加(jia)快(kuai)推动政(zheng)(zheng)企数(shu)(shu)据平台(tai)对接,建立完善数据长城(cheng)计划的企业准入、对(dui)接、备案和(he)会商机制。整合数据沙箱、密态计(ji)算、数据安全屋等技术,实现以用见分离(li)为(wei)特征的政(zheng)企(qi)双方数(shu)(shu)据联合(he)校(xiao)验和(he)模(mo)型对接,在保(bao)障(zhang)政(zheng)企(qi)双方数(shu)(shu)据安全和(he)权属完整的同时实(shi)现数(shu)(shu)据资源价值共享,从(cong)而有效消除数(shu)(shu)据孤岛问题。

(二) 业务定位坚持平战联(lian)动

针对(dui)当前日常管理和应急响应两(liang)张皮的问(wen)题,建立(li)以平时聚要素(su)、促(cu)发(fa)展,战时抓(zhua)应急、保稳(wen)定为主线的数(shu)据算(suan)力资源(yuan)收放储体(ti)(ti)系,有效满足社会治理(li)、应(ying)急(ji)管理(li)、公共服务和产业转型(xing)需求,培育新模式新业态。推动国家数据(ju)资(zi)源储备体(ti)(ti)系建设应(ying)从工程思维战场思维转变,建立数据(ju)靶场机制,定期(qi)或不(bu)定期(qi)组(zu)织(zhi)数据(ju)演习,复现或(huo)模(mo)拟公共卫生、自然灾害、金融(rong)危机等重大(da)突发事件数据(ju)资源调(diao)度与决策,提升(sheng)政府应急指挥与多元主体协同响应能力,确保(bao)在战时迅速切(qie)入应急状态。

(三) 应用模式坚持统分结合

针(zhen)对(dui)政(zheng)(zheng)府(fu)部门横向协同和纵向贯通脱节的(de)问题,应组建顶(ding)层数(shu)(shu)据(ju)资(zi)源(yuan)管理的(de)专门机构,强化数(shu)(shu)据(ju)统(tong)(tong)筹调度(du)、技(ji)术规范(fan)统(tong)(tong)一,紧扣政(zheng)(zheng)府(fu)行政(zheng)(zheng)关键(jian)环节,构建大(da)决策、大(da)监管、大(da)服务、大(da)应急综(zong)合应用平(ping)台,完善(shan)综(zong)合应用平(ping)台与各部门业务系统的接口(kou)调(diao)度机制,推动业务融合联(lian)动,锤炼(lian)数据资源战略储备体(ti)系的应急响应与社(she)会治理能力(li),提前发现(xian)并清除潜在风险点和薄弱环节。

(四)运营机制坚持管用分离

针对政府(fu)服(fu)务与民众需求(qiu)对接不畅的现状,积(ji)极探(tan)索(suo)官助民办的新模式,建立企业主(zhu)导(dao)、政府赋能(neng)的(de)数据(ju)(ju)(ju)资(zi)源市(shi)场运营(ying)机(ji)制。企(qi)业负责(ze)(ze)数据(ju)(ju)(ju)平台建设与(yu)日常运维,在(zai)产品应用(yong)中发掘需求,有效提升面向社会服务的(de)能力,化解当(dang)前我国政务信息化建设运营(ying)普遍可(ke)持续性不足的(de)局面。政府负责(ze)(ze)抓(zhua)(zhua)标准、抓(zhua)(zhua)监管、抓(zhua)(zhua)安全(quan)、抓(zhua)(zhua)决策,在(zai)监管和安全(quan)等关(guan)键环节做好规范引导(dao),在(zai)公共平台搭建、公共数据(ju)(ju)(ju)开放和财政资(zi)金补贴等方面为企(qi)业赋能。

五、国家数(shu)据(ju)资源储(chu)备体系的实现路径

国家数据资源(yuan)储备(bei)体系的核心(xin)思想是(shi)以推进实(shi)施数(shu)据长城计划为牵引(yin),强化政务数据(ju)与企(qi)业数据(ju)对接,从而(er)形(xing)成(cheng)社会治理和(he)突发(fa)应对的强大合(he)力。结合(he)上述总体设想,国家数据(ju)资源储备体系的实(shi)现路径可归纳为图2所示的(de)三(san)横两纵(zong)框架,即建(jian)立基础资源(yuan)调度、数(shu)(shu)据可信(xin)对(dui)接、数(shu)(shu)据协(xie)同运营三层体系,每(mei)个体系包括硬(ying)平台和(he)软(ruan)机(ji)制两个方面,纵横联动(dong)、统筹推进(jin),满(man)足多(duo)主体(ti)、多(duo)场景下的日常运行和应(ying)急响应(ying)需(xu)求。

 (一)建(jian)立有核无边的基础资(zi)源调度体系

数据长(zhang)城(cheng)计划的(de)基础设施建设是保障体(ti)系联通、资源整(zheng)合的(de)关键。依(yi)托全国(guo)一体(ti)化国(guo)家大数据(ju)中心体(ti)系中数(shu)网”“数纽工程建设,构建有(you)核无边数据(ju)长(zhang)城基(ji)础资(zi)源调(diao)度体系,应从(cong)网络、算力(li)和数据(ju)三类基(ji)础资(zi)源入手。

在(zai)网(wang)(wang)络资源(yuan)方面,遵循用旧建(jian)新、清理整(zheng)合原则,建(jian)议以国家电子政务内外网(wang)(wang)已(yi)形(xing)成的(de)网(wang)(wang)络、安全等现(xian)有基(ji)础(chu)设施为(wei)核心(xin),在(zai)连通各(ge)类网(wang)(wang)络的(de)基(ji)础(chu)上,根据实(shi)际(ji)需求进(jin)行补充和完善,保障(zhang)(zhang)政府(fu)内部(bu)各(ge)类数据源(yuan)的(de)网(wang)(wang)络接(jie)入。同(tong)时,针对互联(lian)网(wang)(wang)、物联(lian)网(wang)(wang)等政府(fu)外部(bu)数据源(yuan)的(de)特点(dian),增(zeng)补必(bi)要的(de)网(wang)(wang)络接(jie)入、安全防控等设施,构(gou)建(jian)保障(zhang)(zhang)数据(ju)长城高效安(an)全运行(xing)的基础网络(luo)平台(tai)。

在算力资源方(fang)面,建立(li)数据资源准入与云合规认证体系,鼓励满足一定条(tiao)件(jian)的(de)政社已建、在建、已批复数据中心纳(na)入数据长城(cheng)建(jian)设(she)体(ti)系,连通(tong)调(diao)度(du)各类数据(ju)中心、平(ping)台(tai)(tai)和应用(yong),搭建(jian)跨(kua)系统、跨(kua)行业、跨(kua)地域的算力(li)资源协(xie)同调(diao)度(du)平(ping)台(tai)(tai),最终形成一张支撑跨(kua)层级纵向汇集、跨(kua)部门(men)横向共享的国家算力资源调度网。

在数(shu)据(ju)资源方面,对于满足数(shu)据(ju)准(zhun)入认证(zheng)条(tiao)件(jian)的企业,可通过数据长城计划,将自身数(shu)据(ju)资源体系纳(na)入(ru)国家数(shu)据(ju)资源储(chu)备体系,有效提(ti)升面向社(she)会提(ti)供服务的能力。对于纳(na)入(ru)数据长城计划的部分数(shu)据(ju),尽管(guan)(guan)企业处于个人隐私(si)保(bao)护和商业秘(mi)密(mi)等考(kao)虑可(ke)不向政府(fu)开(kai)放原(yuan)始(shi)数(shu)据(ju),但应在满足监管(guan)(guan)需(xu)求(qiu)的同时,建立相关数(shu)据(ju)资源体系的常态(tai)化备案机制,便于在重(zhong)大突(tu)发事(shi)件期(qi)间(jian)政府(fu)有关部门有效利用政企数(shu)据(ju)开(kai)展决策分析和形势研判。

(二)建立政企(qi)一体的数据(ju)可信对接(jie)体系(xi)

数据长城计(ji)划的(de)(de)数(shu)(shu)据可(ke)信对(dui)接(jie)体系建设是破解数(shu)(shu)据壁垒、释放数(shu)(shu)据活力(li)的(de)(de)前(qian)提。针(zhen)对(dui)当前(qian)政企数(shu)(shu)据对(dui)接(jie)存在政企数(shu)(shu)据自主开放难(nan)、平台融(rong)合应用难(nan)、方(fang)案(an)落地(di)实施等(deng)问题,探索建立政企一体的数(shu)据可信共享交换体系,在(zai)安全可信的前(qian)提下,以(yi)技术手(shou)段(duan)为主打通-企(qi)数(shu)据(ju)双向流动通道,重点解(jie)决全国一(yi)体(ti)化国家大数(shu)据(ju)中(zhong)(zhong)心体(ti)系中(zhong)(zhong)数链工(gong)程关于促进政企数据对(dui)接融合(he)的(de)任务要求。

第一,打通(tong)政(zheng)对企通道,完善国(guo)家公(gong)共(gong)数(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)开(kai)放(fang)体系(xi)。数(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)开(kai)放(fang)是打通政(zheng)府数(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)流向企业(ye)数(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)通道的(de)有效路径,有助于带动社会公(gong)众开(kai)展大数(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)增值性(xing)、公(gong)益性(xing)开(kai)发和创新应用(yong)(yong)。目前,针对传统数(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)开(kai)放(fang)模式仅能(neng)开(kai)放(fang)小部分不(bu)(bu)涉及(ji)公(gong)民和企业(ye)信息的(de)可公(gong)开(kai)非(fei)敏感数(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)集(ji)、数(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)开(kai)发利用(yong)(yong)价(jia)值不(bu)(bu)高的(de)问题(ti),很多地方(fang)政(zheng)府和企业(ye)开(kai)始积(ji)极探索尝试数(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)可用不可见的开放新模式,较典型的如浪潮数据沙箱(xiang)、联通数据能力开放平台、阿里数据密态计(ji)算、UCloud数(shu)(shu)据(ju)(ju)安(an)全(quan)屋等(deng)(deng)技术。建议(yi)依(yi)托国(guo)(guo)家(jia)公共数(shu)(shu)据(ju)(ju)开(kai)放(fang)体系建设,在依(yi)法加强安(an)全(quan)保障和隐(yin)私保护(hu)的前提下,通过开(kai)放(fang)数(shu)(shu)据(ju)(ju)集(ji)、数(shu)(shu)据(ju)(ju)接口、数(shu)(shu)据(ju)(ju)沙箱等(deng)(deng)多种方式,定向开(kai)放(fang)部分对于国(guo)(guo)家(jia)安(an)全(quan)、民生(sheng)服务、社(she)会治理(li)和产(chan)业(ye)(ye)发(fa)展具有重要意义的数(shu)(shu)据(ju)(ju)集(ji)。加强地方政府、高(gao)校院所、出版传媒和产(chan)业(ye)(ye)机构(gou)广泛合作(zuo),以(yi)公共数(shu)(shu)据(ju)(ju)开(kai)放(fang)为切入,吸引行业(ye)(ye)专家(jia)、研究人员和创新创业(ye)(ye)团(tuan)队共同参(can)与大(da)数(shu)(shu)据(ju)(ju)分析工作(zuo),引导企业(ye)(ye)、行业(ye)(ye)协会、科研机构(gou)、社(she)会组(zu)织等(deng)(deng)主动采(cai)集(ji)并(bing)开(kai)放(fang)数(shu)(shu)据(ju)(ju),形成(cheng)大(da)数(shu)(shu)据(ju)(ju)开(kai)发(fa)利用智(zhi)力众包(bao)平台。

第二(er),打通企对政通(tong)道,建立社(she)会大数据采集(ji)汇聚体系。在可(ke)用不(bu)可(ke)见和(he)数据(ju)安(an)全(quan)隐私保(bao)护(hu)原则的前提(ti)下,依(yi)托数据长城基础资(zi)(zi)源调度体(ti)系(xi),搭建社(she)(she)会大数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)采(cai)集(ji)汇(hui)(hui)聚平(ping)(ping)台(tai)和(he)(he)(he)国家(jia)数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)本体(ti)特(te)征库平(ping)(ping)台(tai)成为打通(tong)企(qi)业(ye)(ye)数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)与(yu)政府数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)通(tong)道(dao)的(de)(de)(de)双赢之策。此次(ci)疫情期间,互联网公司(si)、电信运(yun)营商、大数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)企(qi)业(ye)(ye)等(deng)掌握的(de)(de)(de)人(ren)流、物(wu)流、资(zi)(zi)金流、信息流等(deng)要素运(yun)行动(dong)态(tai)(tai)数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)为疫情防(fang)控指挥(hui)提供了数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)支(zhi)撑,反映出(chu)社(she)(she)会数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)强大的(de)(de)(de)应(ying)用(yong)潜力。因此,在(zai)前端应(ying)积极鼓励企(qi)业(ye)(ye)接入国家(jia)数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)资(zi)(zi)源储备体(ti)系(xi),依法依规推(tui)进第(di)三(san)方(fang)(fang)数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)源的(de)(de)(de)统一(yi)获取和(he)(he)(he)合作机制建设,搭建社(she)(she)会大数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)采(cai)集(ji)汇(hui)(hui)聚平(ping)(ping)台(tai),广泛汇(hui)(hui)聚就业(ye)(ye)招(zhao)(zhao)聘、投(tou)融资(zi)(zi)、专(zhuan)利(li)著作、招(zhao)(zhao)投(tou)标、新闻(wen)论坛等(deng)社(she)(she)会化数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju),为服(fu)务(wu)国土(tu)资(zi)(zi)源、防(fang)灾减(jian)灾、环(huan)境保护、农林水利(li)、交通(tong)运(yun)输等(deng)国民经济重要领(ling)域的(de)(de)(de)广域精细化应(ying)用(yong)提供科学全面(mian)的(de)(de)(de)数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)支(zhi)撑。同时,依托第(di)三(san)方(fang)(fang)数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)中(zhong)心准入和(he)(he)(he)认证(zheng)机构(gou),检验社(she)(she)会化数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)采(cai)集(ji)体(ti)系(xi)在(zai)功能和(he)(he)(he)安全等(deng)方(fang)(fang)面(mian)的(de)(de)(de)合规性,把好(hao)数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)质量和(he)(he)(he)数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)安全关(guan),打造绿色健(jian)康数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)生(sheng)态(tai)(tai)。多(duo)源异构(gou)数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)的(de)(de)(de)分析(xi)利(li)用(yong)离不开高效的(de)(de)(de)数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)组(zu)织(zhi)关(guan)联,因此,在(zai)后端应(ying)围(wei)绕(rao)人(ren)、车、地、物(wu)等(deng)核心本体(ti)搭建国家(jia)数(shu)(shu)(shu)据(ju)(ju)(ju)本体(ti)特(te)征库平(ping)(ping)台(tai)。推(tui)动(dong)各(ge)地方(fang)(fang)各(ge)部门(men)和(he)(he)(he)数据长城(cheng)计划入围(wei)企业(ye)依托该平台,通过数(shu)据本体(ti)特征(zheng)合约(yue)定制、前置生(sheng)成、分布式(shi)采集、有效性(xing)校(xiao)验等(deng)技术手(shou)段,建立(li)常(chang)态(tai)化的(de)数(shu)据特征(zheng)合作机(ji)制,形成大数(shu)据资(zi)源体(ti)系,为实现用(yong)数(shu)据说话、用(yong)数(shu)据决策、用(yong)数(shu)据管理、用(yong)数(shu)据创新(xin)提供要素(su)支持。

(三(san))建(jian)立平战结(jie)合的数据协同(tong)运营体系

数据长(zhang)城计划的数(shu)据(ju)协(xie)(xie)同运营体(ti)系(xi)建设是构建政企(qi)协(xie)(xie)同治理体(ti)系(xi)、营造应用服务生态的重(zhong)要(yao)手段。充分运用5G、大数(shu)据、人工(gong)智能、物联(lian)网(wang)、虚拟现(xian)实、增强(qiang)现(xian)实等新技术,围绕支撑党中央国(guo)务(wu)院重大战略的决策(ce)部署(shu)和重大任务(wu)的推进实施,以数(shu)脑工(gong)程为(wei)抓手建设满足平战结合(he)需求的数据协同运营体系。

在日常运维中,数据长城计划可参考(kao)国家工(gong)程实验室等机制(zhi),探索企(qi)业(ye)主导、政府赋能的数(shu)(shu)据(ju)(ju)资(zi)源常态化运营模式,由(you)相关入(ru)围企业负(fu)责建设和日常运营管(guan)理(li)。鼓励各类(lei)科研机构(gou)、企业和个人等数(shu)(shu)据(ju)(ju)使用方从各领域用户的需求(qiu)出发(fa),主动将自身数(shu)(shu)据(ju)(ju)与政府(fu)业务(wu)数(shu)(shu)据(ju)(ju)对接共享(xiang),结合(he)应(ying)用场(chang)景和数(shu)(shu)据(ju)(ju)资(zi)源获取(qu)情况,落(luo)地为应(ying)用产品(pin),经(jing)测试、审核通(tong)过后即可集中展示(shi)在数(shu)(shu)据(ju)(ju)应(ying)用集市上,并大力推广对促(cu)进经(jing)济和社会发(fa)展有(you)益(yi)的数(shu)(shu)据(ju)(ju)应(ying)用,以(yi)市场(chang)需求(qiu)激发(fa)企业产品(pin)研发(fa)动力,有(you)效提升面向(xiang)社会服务(wu)的能(neng)力,切实解(jie)决数(shu)(shu)据(ju)(ju)价值无法充分发(fa)挥、数(shu)(shu)据(ju)(ju)来源匮乏问(wen)题,实现(xian)政府(fu)与社会供需双方合(he)作双赢的良好局面,促(cu)进多(duo)行业数(shu)(shu)据(ju)(ju)融合(he)协作式发(fa)展。同时,引入(ru)数据(ju)靶场机制,确保(bao)战(zhan)时迅(xun)速(su)切入(ru)应急(ji)状态。着眼(yan)未来(lai)重大事件突发状况,前瞻筹划实战(zhan)化、逼(bi)真(zhen)化数(shu)据靶(ba)场(chang)模拟演练环(huan)境,在重(zhong)大(da)事件突发状况和政府行政关(guan)键环(huan)节组织数据演习,以(yi)便在战时(shi)迅速(su)切换为政府主导模式(shi),为重(zhong)大突发事件期间开展决策研判和调度指挥提供强有(you)力数据(ju)支撑。一是围(wei)绕(rao)公(gong)共卫生、自然灾害、金融危机等重(zhong)大突发事件,不(bu)定期复(fu)现(xian)或模拟应急(ji)场(chang)景,组(zu)织跨系统、跨行业、跨地域的数据演习,检验(yan)国家数(shu)据资(zi)源储备体系在各类应急(ji)场(chang)景(jing)和(he)需求下的平台调(diao)度能力(li)(li)、数(shu)据共享交换能力(li)(li)和(he)应用服务能力(li)(li);二是紧(jin)扣政(zheng)府行(xing)政(zheng)关键环节,依(yi)托(tuo)大决策、大监管、大服务、大应(ying)急综合(he)应(ying)用(yong)平(ping)台(tai),完(wan)善综合(he)应(ying)用(yong)平(ping)台(tai)与各部门系(xi)统的(de)(de)接口(kou)调(diao)(diao)度机制,定期对人流、物流、信息流等应(ying)急防御核心数据资源的(de)(de)快(kuai)速(su)调(diao)(diao)度汇聚、关联分析、决策支撑等环节进行压力(li)测试(shi),在(zai)数据演习中不断(duan)锤炼各个(ge)环节的应急(ji)响(xiang)应与(yu)决(jue)策支(zhi)撑能力(li),提(ti)前发现(xian)并清除潜(qian)在(zai)风险点和薄弱环节。

六、总结

通过探讨构建国家数据(ju)资源储(chu)备体系(xi)的(de)国际形势需求和国内社会治(zhi)理要求,梳理了抗击(ji)新冠疫(yi)情期间(jian)我国数字治(zhi)理体系(xi)暴露的(de)痛点问题,结合前期研究(jiu)与实践基础(chu),从(cong)技术创新和制度创新双(shuang)管齐下的(de)角(jiao)度,提出了以数据长城计划为核(he)心来构建国家(jia)数(shu)据资源储(chu)备体系的总体设想和实(shi)现(xian)路(lu)径,即在可用(yong)不可见和(he)数(shu)(shu)据(ju)安全隐私保护原(yuan)则(ze)的(de)(de)前提下,实(shi)现政企数(shu)(shu)据(ju)联合校(xiao)验和(he)模(mo)型对接,有效满足日常运行中的(de)(de)政府社(she)会治理、公(gong)共服(fu)务和(he)市场化(hua)增值化(hua)服(fu)务需求(qiu)与重大突(tu)发(fa)事(shi)件发(fa)生时的(de)(de)应急响应需求(qiu)。文(wen)中表述(shu)尚有不严谨之处,有待(dai)进一步深入研究(jiu),以(yi)期为加快构(gou)建(jian)全国(guo)一体化(hua)国(guo)家大数(shu)(shu)据(ju)中心和(he)国(guo)家数(shu)(shu)据(ju)资源储备体系提供一定的(de)(de)借鉴。

 

(作者(zhe):国家信息(xi)中心 陈东、赵正、童楠楠、王建冬,山东大数据局 都(dou)海明(ming),刊载于《电子政务》2021年(nian)第6期)